为了让方案更周全，程一言又与张守直、徐光启反复商议，从债券的面额、抵押比例，到利息计算、兑付方式，都制定出详细的条款，甚至连如何防止官员舞弊、如何应对突发情况都考虑在内：
一、债券名称与性质
-名称：大明万历二十一年盐引抵押债券（简称“盐引债券”）
-性质：短期政府债券，以万历二十一年度户部备案盐引为唯一抵押品，到期无条件偿还本金并支付利息，可依法转让、可选择兑换盐引，具有法律效力，由都察院监督执行。
二、债券面额与抵押比例
-面额设置：考虑到不同商户的资金规模，分为五十两、一百两、五百两、一千两四种面额，均为固定面额，不得拆分认购。其中五十两、一百两面额主要面向中小商户与民间富户，五百两、一千两面额面向大型盐商与海贸商户。
-抵押比例：严格按照“债券本金映射盐引价值八折”设置，即每一百两债券映射两道盐引的抵押权（两道盐引市价一百两，按八折抵押，映射债券本金八十两，利息二十两）。到期若朝廷无力偿还，商户可凭债券到指定盐场兑换等值盐引，盐场不得拒绝或拖延。
三、利息计算与兑付方式
-兑付选择：到期后，商户可自主选择两种兑付方式——
1?白银兑付：凭债券到当地债券分局兑换白银，本金与利息一次性付清，支持大额兑付（五千两以上）提前预约，由户部统一调拨白银。
2?盐引兑付：凭债券到指定盐场兑换盐引，兑换比例按发行时约定执行，盐引可当场登记过户，商户可凭过户后的盐引直接支盐。。
四、认购对象与优先级
-优先认购群体：江南盐商（尤其是两淮、两浙盐商）、海贸商户（如福建“恒昌号”、广东“广和行”等），此类商户资金雄厚，且与朝廷有长期合作，信任度高，可享受“认购额度上浮20”“优先选择兑付方式”的福利。
-普通认购群体：民间富户、地方商会、票号钱庄（需提供资产证明，单户认购上限为五千两，避免少数商户囤积居奇，拢断债券）。
-禁止认购群体：所有朝廷官员（包括京官、地方官、武官）、宦官及其亲属，防止官员利用职权抢购债券、谋取私利。若发现官员违规认购，立即没收全部债券，革职查办，并处以债券金额两倍的罚款。
五、发行与监管机制
-发行机构：成立“盐引债券局”，作为专门的发行与管理机构，由程一言兼任局长，张守直（户部尚书）、徐光启（外交部尚书）任副局长，下设登记科、兑付科、监察科，各科官员从户部、都察院、刑部抽调，要求清正廉洁、熟悉财政业务。
-发行渠道：在京城、苏州、杭州、扬州、泉州、广州等商业繁华之地设立十七个债券分局，分局官员由债券局直接任命，不得由地方官兼任，确保发行独立公正。
-资金监管：债券募集的资金专款专用，仅用于九边军饷，由都察院派十名御史分驻各分局，全程监督资金的募集、存储与拨付，每月初五公示上月资金使用情况，接受商户与百姓监督，若发现资金挪用，立即查办相关官员。
-盐引监管：抵押的三万道盐引由盐运司统一封存于国库盐引库，粘贴“债券抵押专用”封条，封条上加盖户部、都察院、债券局三方印章，钥匙由三方分别保管，需三方同时到场方可开封，防止盐引被私自挪用或调换。
方案拟定后，程一言立刻入宫面见万历帝。此时的万历帝正因军饷之事寝食难安，听闻程一言有办法募集到足够的银子，连忙召他到乾清宫议事。程一言将方案详细汇报后，万历帝先是面露疑虑，手指轻轻敲击着御案：“程爱卿，盐引抵押之事，从未有过先例，若商户不愿认购，或到期无法兑付，岂不是动摇朝廷信誉？”
程一言躬身答道：“皇上，臣已反复测算，盐引是百姓必须品的凭证，利润稳定，商户定会愿意认购；
徐光启也在一旁补充：
“皇上，欧洲的国债制度已推行多年，荷兰、西班牙等国通过国债募集资金，不仅打赢了战争，还促进了商业发展。
我大明以盐引为抵押，比欧洲的国债更有保障，定能成功。”
万历帝听后，疑虑逐渐消散，他拿起盐引样本，仔细端详着上面的“户部监制”印章，最终下定决心：
“朕准了！即刻成立盐引债券局，所需人员由你全权调配，若有官员阻挠，可直接向朕奏报。朕还会下旨，让都察院、刑部全力配合，确保债券顺利发行。”
得到万历帝的批准后，程一言立刻着手筹备债券发行事宜。
他先是在各债券分局选址——京城分局设在户部衙署旁的一座宽敞院落内，这里靠近国库，便于资金与盐引的监管；
苏州分局则设在阊门附近，这里是江南商业中心，盐商云集；泉州分局设在港口附近，方便海贸商户认购。
随后，他让徐光启撰写《盐引债券须知》，详细说明债券的条款、认购方式与兑付流程，用宋体字印刷成册，张贴在各州县的衙署、商铺、集市与码头，甚至还让驿卒将《须知》送往偏远地区的商会，确保信息复盖到所有潜在认购者。
为了打消商户的顾虑，程一言还亲自前往江南，与盐商、海贸商户座谈。在苏州的“江南盐商会馆”，他面对两百多位盐商，详细解释债券的优势：“诸位都是做盐生意的，知道盐引的价值。抵押，年息10，到期可兑银子也可兑盐引，比你们囤盐、放贷都稳妥。而且这是朝廷首次发行债券，定会信守承诺，绝不让诸位吃亏。”
江南盐商总会会长周福年，是与程一言合作多年的老商户，他当场表示：
“程大人推行新政以来，海贸兴隆，盐市稳定，咱们商户都得了实惠。如今朝廷有难，咱们理应支持，我先认十万两！”
福建商帮首领郑振先也紧随其后：
“我福建商帮认八万两，不仅自己认购，还会劝其他海贸商户认购！”
有了周福年与郑振先的带头，江南的盐商与海贸商户纷纷响应，当场便有三十多位商户承诺认购，总额超过五十万两。程一言心中稍安，知道债券发行的关键一步已经迈出。
万历二十年十月初一，盐引债券正式发行。京城的债券局一大早便挤满了前来认购的商户，院子里搭起了临时的登记棚，登记科的官员们穿着整齐的官服，有条不紊地为商户办理认购手续——先核对商户的身份与资产证明，再根据商户的认购金额开具债券，最后将债券编号登记在册，整个流程清淅透明。
起初，商户们虽对债券感兴趣，却仍有顾虑。一位来自山西的盐商，手里攥着五百两银子，在登记棚外徘徊了半天，终于忍不住问道：
“大人，这债券真能到期兑银子吗？要是朝廷不认帐，我们这些商户可就血本无归了！”
程一言正好在登记棚巡查，听到这话，他笑着走上前，让人抬来一个巨大的木箱，打开后里面装满了盐引，每道盐引上都贴着“债券抵押专用”的封条，封条上盖着三方印章。他拿起一道盐引，对众人说道：
“诸位请看，这些盐引都是国库存放的万历二十一年盐引，每一道都有户部的印章，如今由都察院御史与商户代表共同保管。若朝廷到期无法兑付白银，诸位可凭债券兑换盐引，盐是百姓必须品，无论何时都能卖出好价钱，诸位还有什么可担心的？”
他顿了顿，又补充道：
话音刚落，人群中便传来一阵骚动。周福年与郑振先适时走上前，周福年手中拿着一张面额十万两的债券，债券上用毛笔写着他的名字与认购金额，还盖着债券局的红印。他对众人说道：
“我与程大人合作多年，深知程大人的为人，也信得过朝廷的信誉。
这盐引债券有盐引抵押，利息又高，比把银子存在票号里划算多了。
我不仅自己认购，还让我儿子也认购了两万两，就当是给家里添个稳妥的进项！”
郑振先也举起手中的债券，笑着说：
“我们福建商帮常年做海贸，风里来浪里去，利润虽高但风险也大。
这盐引债券有朝廷背书，到期就能拿银子，比跑海船安全多了。
我已经让商帮里的兄弟都来认购，最少的也认了五千两！”