到了三月中旬，第二支护航船队返航途中遇袭的消息传回扬州时，正值午后。
谢道临接到水师营的呈报，细细看完。
呈报中写得详细：船队在海州外海，官船与商船队拉开约五里距离时，突遇新罗海盗袭击。海盗共有七艘船，显然是有备而来，专挑官船不及护卫的时机下手。
幸而官船察觉及时,鸣号示警，商船立即收拢阵型，官船全速回援。海盗见官船杀回，且商船己成防御之势，便不恋战,转向逃逸。
此役虽无人员伤亡，但有一艘商船的桅杆被海盗投石击中，受损不轻，好在货物未失。
"七艘船，算得上大股了。"谢道临放下呈报，对身旁的幕僚道，"看来这帮海寇己经摸清了咱们的虚实，开始试探底线。"
幕僚忧心道："使君，若海寇日后袭扰更频，仅凭三五艘官船，只怕难以应对。是否与赵刺史商议，再增些兵丁？"
"增兵易，养兵难。"谢道临摇头，"何况，即使增设再多水师，也难全面防止海寇袭扰。"
他略一沉吟，又道："此事不急，且看藩商们如何反应。"
果不其然，不出三日，便有海商陆续来到市舶司，询问护航之事。
这些海商，多是往来扬州、泉州、广州的老手，跑船多年，对海上风险心知肚明。扬州市舶听了建议，设了官船护航，他们自是感激的，但指望官船时时刻刻贴身保护，也不现实。
三月二十，赵启明派人送来口信，言海商们己开始私下议论，琢磨着是否要自雇护卫。
谢道临收到消息，心中一定。时机到了。
次日，他与赵启明在刺史府再次会面，商议"分级护航"的具体章程。
两人在书房中对坐，案上摊开几份草拟的文书。
"藩商们的反应，比某预想得更快。"赵启明开口道，"昨日便有三家海商来市舶司，问若自雇护卫，官府可有何章程。"
"这是好事。说明他们识得时务，知道海上凶险，不能全靠官府。"
赵启明点头："某己让属吏草拟了一份章程，你且过目。"
他将一份文书推到谢道临面前。谢道临接过，细细阅读。
章程分三等：
其一，"上等商队"。需满足三个条件：货值关税达到一定数额；自雇合格护卫，护卫船只不少于两艘，护卫丁壮不少于五十人；护卫需经水师营核验，登记造册。
享受的优待包括：官船主力优先护卫其主航道；港口最佳泊位优先选用；货物查验从速，可减少两成滞留时间；连续三年信誉卓著者，可在应缴关税中返还一成，作为"护海褒奖"。
其二，"常等商队"。仅依赖官府护航，未自雇护卫。官船提供基础护航，但泊位、验关等次之。
其三，"平等商队"。货值微薄，无力自雇护卫的小商。官府保障其在最危险航段的安全，但需依附大商队而行，或自行结队。
谢道临看完，略作沉吟，提笔在文书边缘添了几行字："护卫'合格'的标准，需明确。譬如，护卫船只需配备何种器械，护卫丁壮需经何种训练，皆需有章可循。否则日后易生纠纷。"
"善。"赵启明看了一眼，"此事可由水师营拟定细则。"
谢道临又道："另外，'护海褒奖'虽好，但需设门槛。连续三年信誉卓著，且每年航次不少于五次，方可享此优待。如此既能激励大商，又不至于让官府损失过多。"
"有理。"赵启明在文书上补注。
两人又就一些细节反复斟酌，首到日暮时分，才将章程敲定。
"此章程一出，藩商必会权衡利弊。"赵启明放下笔，"某估计，至少有三成的大商会选择自雇护卫。"
"三成便够了。"谢道临淡然道，"剩下的七成，仍靠官府护航，官府的威信不坠。而那三成自雇护卫的大商，既减轻了官府压力，又能带动更多小商依附，形成良性循环。"
赵启明深深看了他一眼，缓缓道："弘之此策，堪称一举数得。"
谢道临并未接话，只端起茶盏，抿了一口。
三月二十五，"分级护航"章程正式在扬州港口张贴告示。
告示一出，立即在海商中引发议论。
有精明的大商，当即便去市舶司询问细节，琢磨着如何组建自己的护卫队。也有些小商，聚在一起商议，打算结成联队，共同雇佣护卫。
而扬州城内的牙行，也敏锐地嗅到了商机。
过去，牙行主要经营的是货物买卖、房屋租赁、债务中介等业务。如今，随着海贸兴起，护航需求激增，牙行们开始拓展新的生意：招募水手、训练护卫、租赁船只。
三月底，谢道临巡视江都县城街市时，便注意到几家牙行门口挂出了新招牌：
"招募远洋护卫，通水性，识海路者优先。"
"代训护卫丁壮，三月速成，包教包会。"
"租赁护卫船只,配备齐全，价格公道。"
谢道临在一家牙行门口驻足片刻，看着进进出出的人流，心中暗自点头。
这便是市场的力量。官府只需稍加引导，民间自会找到生存之道。
牙行门口，一名看似异域客商的男子正与牙行掌柜讨价还价。
"某需雇五十名护卫丁壮，十名需通水性，能操舟，剩余西十名需能使刀弓。价钱好商量，但人必须靠得住。"
牙行掌柜满脸堆笑："客官放心，本行经营多年，信誉卓著。您要的人，三日内定能凑齐。只是这价钱"
"价钱不是问题，关键是人。"客商打断他，"某不要那些滥竽充数的，若是到了海上出了岔子，某找你算账。"
"那是自然，那是自然。"掌柜连连点头。
谢道临看了一会儿,转身离开。
回到盐铁衙署后，他唤来幕僚，吩咐道："去查一查，近日城中牙行招募护卫的情况。尤其是那些异域客商，雇了多少人，都是什么来路，需摸清底细。"
"是。"幕僚应声退下。
谢道临独坐案前，目光落在舆图上。
"分级护航"推行，是把双刃剑。一方面，官府压力减轻，海商自负其责，各取所需。但另一方面，大量私人武装涌入海上贸易体系，若管控不当，日后恐生隐患。
他必须在这些私人武装尚未成势之前，将其纳入官府的掌控范围。
水师营核验护卫资格，市舶司登记造册，盐铁衙署评估货值——三道关卡，环环相扣，确保这些私人武装始终在官府的监管之下。
"权，终究要握在自己手中。"谢道临喃喃自语。
窗外春光正好，扬州港口船帆如云。海商们忙着组建护卫队，牙行们忙着招募丁壮，水师营忙着核验资格。整个扬州，因为海贸的兴起，正在悄然发生着变化。